推动新时代备案审查理论与实务融合发展

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），这是全国人大常委会首次以决定的形式对备案审查制度作出专门规定，具有里程碑意义。

怎样贯彻落实好《决定》，是当前备案审查实务界和理论界共同关注的问题。近日，为贯彻落实《决定》要求和全国人大常委会法工委备案审查工作座谈会精神，北京航空航天大学备案审查制度研究中心举办“新时代备案审查理论与实务”学术研讨会。来自理论界的专家学者与从事备案审查工作实务的同志就《决定》贯彻实施中存在的重点问题进行深入研讨，共同推动新时代备案审查理论与实务融合发展。

准确把握重点

在中国政法大学校长马怀德看来，贯彻落实好《决定》需从多个方面发力。首先，在现有的依申请审查、主动审查、移送审查、专项审查、联合审查五种审查中，应将依申请审查和专项审查作为重点。“依申请审查的针对性更强，查出问题的可能性更大。专项审查是对普遍共性问题进行审查，是主动审查的具体化，非常必要。”

马怀德建议，准确把握审查的重点内容和程序，重点关注两项内容，包括是否超越权限，减损公民、法人和其他组织的权利，增加其义务，以及是否违反上位法规定。在协同联动中，则需关注政府规范性文件，尤其要高度关注规章以下行政规范性文件的合法合宪性问题。

注意源头治理，也是马怀德认为需要关注的重点问题。“备案审查是一种后端宪法监督方式，源头治理更重要。要抓前端治未病，科学立法民主立法依法立法，减少后续备案审查压力。各地在立法过程中需高度关注备案审查制度的重要性，防止地方立法放水。”

马怀德还建议注重培训备案审查工作队伍，提高其专业化水平。“要加强培训，提高整体专业素养，保证备案审查能真正地审查出问题，并有能力解决问题。备案审查工作人员应增强规则意识、权限意识、位阶意识、程序意识、责任意识。”马怀德说。

《决定》的一大亮点是明确了审查重点内容，首次将比例原则作为重点审查内容明确提出。

“比例原则是法治社会的一个重要原则。”清华大学法学院教授林来梵建议将比例原则作为关键支点，建构我国整个备案审查标准体系。在他看来，审查机关在具体审查工作中所采用的审查内容和标准，对最后的审查结果有直接影响，是决定审查工作成效的关键因素。经过近年来不断完善，我国审查内容体系化已基本形成，但是审查标准还不太明朗，应得到进一步关注。

之所以将比例原则作为支点，林来梵认为理由有三：第一，比例原则的内涵和性质决定了它具有建构审查标准体系的规范力。第二，作为一种审查方法，比例原则既适用于合宪性审查，也适用于合法性审查和适当性审查。第三，比例原则还可以作为一种引自域外的审查标准和方法。

“探索制定我国备案审查标准体系，应当是接下来完善和加强备案审查制度的工作重点。”林来梵说。

推进制度建设

备案审查重点在基层，难点在基层。

《决定》对地方人大备案审查工作提出了明确要求：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会应当加强规范性文件备案审查制度和能力建设，依法开展备案审查工作。”“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据有关法律，参照本决定制定本地区有关规范性文件备案审查的规定。”

《决定》出台以后，各地制定多项落实措施。目前，多个地方人大加强本地区规范性文件备案审查制度建设，着手启动有关规范性文件备案审查法规的制定或者修改工作。

由于目前各地方备案审查工作进展情况不平衡，相关制度机制规定也存在不一致的情况，为整体推进地方人大备案审查制度建设，做好对地方人大制定或者修改相关法规的指导工作，推动有关地方建立健全相对统一的规范，全国人大常委会法工委在起草《决定》的同时，与重庆、广东、浙江、宁夏四个试点地方共同研究起草了《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例(草案)》的参考范本，为地方人大常委会制定或者修改本地区备案审查相关法规提供参考借鉴。

《决定》出台后，全国人大常委会法工委印发通知，要求各地按照《决定》相关要求抓紧制定或者完善本地区有关规范性文件备案审查的地方性法规。

据甘肃省人大法制委员会副主任委员、常委会法工委主任李高协介绍，甘肃通过立法修法推动《决定》落实，采取废旧立新的形式将现行规范性文件备案审查办法修改成备案审查条例，对《决定》的精神原则和基本制度进行量化、细化、具体化。目前草案正向社会公开征求意见，计划9月份提交审议。

“为有效贯彻实施《决定》，我们对自治区各级人民代表大会规范性文件备案审查条例进行了修订。”据宁夏回族自治区人大常委会法工委副主任崔新民介绍，新修订的条例已于今年5月1日起施行。条例修订工作是和《决定》以及参考范本的起草同步进行的，所以在主要原则、制度、标准以及工作要求上与《决定》保持了一致性并紧密衔接。在条例修订过程中，宁夏人大将备案审查工作中探索的一些行之有效的实践经验总结上升为条例的具体规定，有针对性地通过条例修订解决过去在备案审查工作中存在的一些制度性问题，更好地体现了条例的地方特色。

重庆人大于今年3月下旬修订了相关的备案审查工作条例，新的条例自6月1日起施行。据重庆市人大常委会备案审查工委副主任黄谷介绍，此次修订的一大亮点在于对规范性文件作了重新认定，明确了新的制度，包括细化乡镇街道规范性文件的审查机制、规范性文件制定主体清单机制以及报备主体和审查主体的法律责任等。

亟待突破瓶颈

《决定》出台后，除了加强制度建设，各地采取多项工作措施全面准确贯彻实施《决定》。

广东省人大将学习宣传落实《决定》作为广东省立法工作会议的重要内容，提出多个更具操作性的工作措施，并组织培训，及时创新方式方法，提高宣传贯彻举措的针对性、生动性、有效性。同时，以审查工作为重点，加强对重点领域新兴领域规范性文件的审查、纠正。还就如何在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用印发工作方案，全面提升备案审查工作的科学化民主化水平。贵州省人大通过做好数据库建设的“回头看”工作，实现规范性文件再清理、再甄别、再审核、再入库。同时，加大协调和督促的力度，推动年度报告制度全面落实。

此外，多地人大积极加大宣传力度，提高备案审查工作的社会认知度和参与度。但也应当看到，目前备案审查工作还面临一些亟待突破的瓶颈。

“备案审查工作越往基层，能力越弱、力量越弱。”贵州省人大常委会法工委副主任陈少荣建议，按照《决定》要求，坚持科技赋能，把数据库建设的成果，数据资源和备案审查的知识理论、专家经验、案例和技术结合起来，持续推进备案审查信息化建设，逐步实现备案审查工作的数字化智能化。

陈少荣建议，从国家层面牵头推动开发数字化智能化的能力和工具，赋能全国各级备案审查系统，特别是基层，提高备案审查和法规清理工作的质效。(朱宁宁)