首个立法性决定，为推动备案审查高质量发展提供法治支撑

“通过！”2023年12月29日，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》）经十四届全国人大常委会第七次会议表决通过。这是全国人大常委会首次以决定的形式对备案审查制度作出立法性的专门规定，在备案审查制度建立运行40多年的历程中具有里程碑意义。

备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度，是人民代表大会制度的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求。党的二十大报告提出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”，要求“完善和加强备案审查制度”。这是党中央在全面建设社会主义现代化新征程上，对备案审查工作提出的新的要求。

在这样的背景下，出台《决定》是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、落实党中央决策部署的重大举措；是坚持和发展人民代表大会制度，全面贯彻全过程人民民主重大理念的必然要求；是加强宪法实施和监督，维护国家法治统一，推进全面依法治国的客观要求；是全面总结备案审查实践经验，构建更加完善的备案审查制度体系的现实需要。

《决定》全文共22条，内容涵盖了备案审查工作指导思想、原则和目标，全国人大常委会的备案范围和要求，审查方式、机制和重点内容，审查后的纠正或撤销程序，相关制度机制和对地方人大备案审查工作的要求等，既有新时代备案审查工作实践经验的系统总结，也有不少创新规定，对于进一步健全宪法法律实施的制度体系、增强备案审查制度刚性、指导地方人大开展备案审查工作等具有重大意义。

2023年12月25日，全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定草案提请十四届全国人大常委会第七次会议审议。摄影/许麟

 

坚持有件必备，进一步明确和扩大备案范围，加强备案工作

“备案审查是一项制度、两项工作。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰指出，备案是基础，审查是核心。

在重申“行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规和‘两高’司法解释依法报送全国人大常委会备案”的基础上，《决定》创新性地将浦东新区法规、海南自贸港法规单列为两类独立的法规类型予以备案。

“海南自贸港、浦东新区都是我国改革开放的前沿阵地。加强对浦东新区法规、海南自贸港法规的备案审查工作，是确保有关改革在法治轨道上推进的应有之义。”严冬峰表示。

同时，《决定》总结实践经验，对报送备案的时限、方式，以及形式审查等内容作出规定：法规、司法解释应当自公布之日起三十日内报送备案。全国人大常委会办公厅负责备案工作，对备案文件进行形式审查；对报送备案工作进行督促检查，对瞒报、迟报、漏报等情况予以通报。

坚持有备必审，完善审查方式和机制，明确审查重点内容

记者了解到，在备案审查工作实践中，审查方式主要有四种：依申请审查、主动审查、专项审查和移送审查。《决定》不仅进一步加强依申请审查，明确审查要求、审查建议的办理机制，对加强主动审查作出细化规定，规定有针对性开展专项审查，完善移送审查机制，还探索联合审查机制，即全国人大常委会工作机构发现有关规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以开展联合调研或者联合审查。

值得关注的是，《决定》第五条专门就推进合宪性审查作出规定，明确开展合宪性审查的工作思路和重点：在备案审查工作中注重审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。

审查的方式和机制确定了，那审查的重点有哪些内容呢？总结备案审查工作实践中发现和处理的主要问题，结合立法法、监督法、备案审查工作办法等有关规定，《决定》将审查重点内容整合细化为六种情形：是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神；是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；是否违反上位法规定；是否违反法定程序；采取的措施与其目的是否符合比例原则。

在审查内容中引入比例原则，是《决定》的又一大创新看点。“分配的公正在于成比例”。比例原则，源于两千多年前古希腊哲学家亚里士多德提出的哲学思想。从最初约束警察权的行政法原则，迅速发展成为规范所有公权力的宪法原则，现如今，比例原则正在全球不同法律体系与法律部门中广泛适用。

“《决定》起草过程中，我们也广泛征求了有关国家机关、地方人大和专家学者的意见。大家普遍认为，将比例原则列为一项重要的审查内容或者标准，能够让审查意见更科学、更精准、更有说服力。”严冬峰如是阐述道。

坚持有错必纠，增强备案审查制度刚性

审查之后发现了问题，怎么办？坚持有错必纠是备案审查工作的重要原则。

《决定》对审查纠正的具体程序作出完善规定，并为了充分发挥全国人大常委会监督作用，增强纠错刚性，有效解决法规、司法解释中存在的问题，明确规定：制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人大专门委员会、常委会工作机构可以依法提出确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关自行修改完善，依法予以撤销，依法作出法律解释的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会会议审议决定。

对于这一创新规定，全国人大常委会委员闫傲霜在参加分组审议时非常认同。“在以前的备案审查中，感觉没有形成完整的闭环，就是一旦发现有违反宪法法律相关规定的，只是提出来修改建议，如果没采纳，后面最多就到了出一个书面提请修改的程度，结果还是留有不确定性。”她认为，《决定》第十四条非常清晰地把后面闭环加上了，就是依法作出纠正或者撤销。

“对于备案审查发现的问题，我们会利用各种方式督促纠正，不会‘大事化小，小事化了’。”严冬峰坚定地表示，备案审查工作不仅要有“牙”，还要有“咬合力”。把后续工作做到位，推动问题解决，才能真正发挥备案审查应有的作用。

完善和加强备案审查报告等制度机制

2017年12月，全国人大常委会首次听取和审议备案审查工作情况的报告，社会反响巨大。从幕后走向台前，这是备案审查制度的一项历史性突破。

一晃六年过去了，听取和审议备案审查工作报告不仅在实践工作中坚持了下来，还被写入了修改后的全国人大常委会议事规则，成为一项制度性安排。

《决定》强调全国人大常委会法工委应当“每年”向常委会报告开展备案审查工作的情况，对听取和审议报告的程序、公开形式进行细化完善，并规定：常委会组成人员对备案审查工作情况报告的审议意见连同备案审查工作情况报告，一并交由有关制定机关研究处理。

多年来，全国人大常委会备案审查工作范围一直包括香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的法律，两个特别行政区也都能够做到将其立法机关制定的法律及时向全国人大常委会报送备案。《决定》强调健全香港、澳门特别行政区法律备案审查机制，加强对特别行政区立法机关制定的法律的备案审查工作，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。

此外，《决定》还总结备案审查践行全过程人民民主实践，对进一步完善审查程序机制，提升备案审查民主含量和质量作出规定；健全备案审查衔接联动机制，对加强与其他备案审查机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调等方面加强协作配合等内容作出规定；对持续推进备案审查信息化建设作出具体规定，逐步实现备案审查工作数字化、智能化；就加强备案审查理论研究和宣传工作作出规定，进一步提高备案审查的社会影响力。

“备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，跟其他国家的宪法监督制度有很大的不同。对此，我们要坚持制度自信、理论自信。”严冬峰介绍说，这几年，我们也特别注重跟法学界、理论界共同研究备案审查的理论问题。在理论构建上，我们还要大步向前走，推动构建中国特色宪法监督的理论体系和话语体系。

推动《决定》落地见效，更好发挥备案审查制度功效

《决定》自公布之日起施行。“2024年，我们的工作重点之一就是推动《决定》的全面贯彻落实。”严冬峰告诉记者，一方面，在工作中严格执行《决定》相关制度和机制安排，努力提高备案审查工作质量；另一方面，计划召开全国性的备案审查工作座谈会，推动地方人大更好地学习、领会、贯彻落实《决定》内容。

“《决定》最后一条，对地方人大做好备案审查工作提出原则要求，并规定省、自治区、直辖市人大常委会根据有关法律，参照决定制定本地区有关规范性文件备案审查的规定。”严冬峰进一步表示，我们也希望通过座谈会，深入推动地方备案审查工作制度的完善与健全。备案审查是各级人大及其常委会的职权，只有发挥各地各级合力，保障宪法法律实施、维护国家法治统一的目标才能得到有效实现。

值得关注的是，《决定》具有法律效力，但其本身还不是典型的法律。针对近年来专家学者、全国人大代表和全国人大常委会组成人员关于研究制定备案审查法的建议，严冬峰回应称，备案审查法的制定时机是否成熟、可行性有多大、还有哪些问题需要解决，我们都还在研究中。眼下，希望通过《决定》、之前出台的《法规、司法解释备案审查工作办法》和有关工作意见等，形成一套“组合拳”，更好发挥备案审查制度功效。

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