推动湿地保护修复在法治轨道上高质量发展
——全国人大常委会听取审议湿地保护法执法检查报告

打开中国地图，放眼望去，从温带到热带，从沿海到内陆，从平原到高原，广袤的湿地滋养着中华大地上的万千生灵，孕育了灿烂辉煌的中华文明，描绘出人与自然和谐共生的动人画卷。

湿地被誉为“地球之肾”和“物种基因库”，是重要的生态系统，与人类生存发展息息相关。2022年6月1日，湿地保护法正式施行，我国湿地保护全面进入法治化轨道。湿地保护法全面贯彻习近平生态文明思想，是新时代生态环境立法的一项标志性成果。今年5月至9月，全国人大常委会组织开展湿地保护法执法检查，推动法律全面有效实施。

10月下旬，十四届全国人大常委会第六次会议听取审议了湿地保护法执法检查报告。常委会组成人员纷纷表示，全国人大常委会在湿地保护法实施一周年之际即开展执法检查，是坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，持续依法推进生态文明建设的重要举措。执法检查报告文风朴实、实事求是，真实反映法律实施成效，客观梳理困难问题，分析提出意见建议，推动湿地保护修复在法治轨道上高质量发展。委员们还就进一步推进法律规定落地落实，提出有针对性的意见建议。

10月21日，十四届全国人大常委会第六次会议听取了全国人大常委会执法检查组关于检查湿地保护法实施情况的报告。摄影/马增科

湿地保护修复加力，法律实施成效显著

作为我国首部专门保护湿地的法律，湿地保护法立足湿地生态系统的整体性保护修复，确立了“保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用”的基本原则，构建起湿地保护管理顶层设计的“四梁八柱”。法定职责落实情况、重要制度落实情况、配套法规规章制定情况等，是本次执法检查的重点。

“湿地保护法实施后，我国新增国际重要湿地18处，达到82处；国家重要湿地29处，拟新增47处；新增省级重要湿地92处，达到1090处。”

“全国已建立湿地类型自然保护区600余处、国家湿地公园900余处。”

“新增和修复湿地80余万公顷，湿地生物多样性逐渐恢复，全国重要湿地生态状况有效改善。”

……

一组组亮眼数据，生动展现出湿地保护法实施取得的显著成效。对此，先后到安徽、江西等地参加实地检查的于忠福委员深有感触。

“落实法律的力度很大，带来的变化也非常大。”于忠福直言有四点突出变化：一是贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于湿地保护修复的重要指示精神，各级政府和全社会的政治自觉、思想自觉和行动自觉普遍增强。二是各地法律意识不断增强，各级政府依法履职的责任意识进一步加强。三是加强湿地保护修复和合理利用的科研力度进一步加大。四是湿地保护法实施过程中的行政支持和司法保障工作有力。

“今年开展湿地保护法执法检查，既是对党中央关于湿地保护工作决策部署落实情况的一次全面体检，也是全国人大带头学习贯彻习近平生态文明思想、践行全过程人民民主的一项重要行动。”全国人大财政经济委员会委员王黎明如是说。

执法检查期间，李鸿忠、王东明、丁仲礼三位副委员长分别带队赴6个省20个地市，召开9次座谈会，听取地方政府和有关部门的汇报，实地检查60个单位和项目。杨振武委员指出，湿地保护法于2021年通过，去年6月施行，今年就有三位副委员长带队开展执法检查，充分体现了常委会对湿地保护和生态文明建设的高度重视。

“报告为今后湿地保护修复和系统治理提供了法治参考。”汤维建委员对执法检查报告有两点深刻印象：一是湿地保护的思想觉悟有了极大提高，二是执法检查突出湿地保护的系统性特征。他指出，整体上，此次检查表明我国在保障生态安全，强化湿地保护执法监督，推进湿地保护法治化、制度化建设等方面取得了积极的成效。

“党的十八大以来，全国人大及其常委会多次开展生态环保法律执法检查，取得了丰硕的成果和宝贵的经验。”王毅委员建议，进一步加强生态环保法律执法检查工作的理论性和制度性总结，包括全过程人民民主的有效实现、委托第三方评估的科学性总结，以及与立法的良性互动等内容，为优化人大执法检查制度提供有益的参考。

凝聚共识合力，构建湿地保护大格局

湿地保护是一项系统工程，湿地保护法用50多个条款规定了各级人民政府及其部门近60项职责，其中有些需要部门之间、部门与地方协作完成。检查发现，湿地保护工作中存在部门、地方协作协同机制不完善，多元共治格局尚未真正形成等问题。对此，委员们给予了重点关注。

嘉木样·洛桑久美·图丹却吉尼玛委员指出，相关部门之间行政许可和执法权限存在交叉和盲点，具体目标不一致、规划与红线不一致的问题仍然存在，湿地信息资源难以实现共享。

何新委员表示，湿地保护是系统工程、复杂工程、长期工程，涉及林业草原、自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等多个部门多个层级，各部门职能还存在一些交叉重叠，建议有关部门坚持问题导向，坚持系统观念和全局观念，加强统筹协调，查漏补缺，共同构建各负其责、通力协作的一体化湿地保护治理体系，确保法律落实见效。

黑龙江扎龙国家级自然保护区。摄影/新华社记者 张涛

“湿地保护需要依靠严格的行政执法，也需要司法作为最后的保障。”汤维建表示，湿地保护具有公益性色彩，司法机关对于此类案件应当增强司法能动性，积极介入其中并切实维护社会公共利益。

他指出，首先，检察院与法院应当积极与湿地保护部门开展合作，建立常态化的执法与司法的工作衔接机制。其次，检察机关应当推动湿地保护公益诉讼的实践，检察各业务部门需要协同融合履职，落实行政、民事公益诉讼及刑事检察职能。再次，法院应当结合环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的实践经验，探索完善涉及湿地保护诉讼的审理规则。

全国法院、检察院积极加强湿地保护司法的专门化和专业化建设，发布湿地保护司法政策和司法解释，以及一些指导性案例和典型案例。在重要湿地设立环保法庭、检察工作站，加大对涉及湿地的环境资源案件的审查力度……王毅细数了近年来我国环境资源司法领域的开创性、标志性工作，提出要突出关注司法对重要湿地的系统保护。

王毅表示，湿地变化及其破坏行为具有模糊性、不确定性和交叉性，受自然条件和央地政策调整而改变。司法应当在识别湿地保护现实困难的基础上，从人与自然和谐共生、系统保护、协同修复以及公众参与角度出发，突出重点，在依法裁判基础上创新司法适用方法论，不应该去纠结一般性湿地的总量控制，而应重点关注各类重要湿地的功能保护，防止“一刀切”，从而推动湿地保护的法律效果、社会效果和生态效果的有机统一。

美丽中国建设离不开每一个人的努力。针对报告提出的“社会参与湿地保护方式不多、渠道不畅”的问题，许达哲委员建议，加强对湿地价值功能和保护意义的宣传，做好湿地科普工作，让社会公众走进湿地、了解湿地、保护湿地，感受人与自然和谐共生的魅力。

“要进一步加强法律的宣传和解读，努力形成全社会共同保护湿地的良好氛围。”何新建议，围绕法律重点内容开展解读阐释，有针对性地开展形式多样的宣传教育活动，多用通俗易懂的语言、生动具体的事例增强宣传效果，凝聚全社会珍爱湿地、保护湿地和自觉爱护环境、保护环境的共识。汤维建强调，要强化共治共享，着力推动湿地永续利用。

擦亮“生态底色”，提升“发展成色”

湿地保护法是湿地保护领域的基础性、统领性法律。实施好这部法律，需要相关配套法规、制度机制予以支撑，把法律规定落细落实。

报告显示，截至目前，27个省(区、市)制定了湿地保护地方性法规，各地出台省级配套制度83项，湿地保护步入法治化新阶段。审议时，委员们纷纷表示，要继续织密扎牢湿地保护的“法治网”。

“当务之急是系统梳理法规规章，指导和推动各方面完善配套制度，确保法律落下去、有实效。”杨振武强调。于忠福指出，下一步要加强督促，尽快出台相关配套法规，成熟一项就出台一项。

“湿地系统组成包括水、土壤、生物等多个要素。基于不同的调整对象，由于相关法律规范之间的立法目的不同，有的甚至存在相互冲突的规定，难以形成共同保护湿地资源的合力。”王毅建议，强化湿地区域协同立法的实践探索和制度保障，促进相关法律的有效衔接。

位于安徽合肥的巢湖湖滨湿地。摄影/新华社 叶玉庭

“过去有一段时间划保护区的时候，该保护的没有纳入保护范围，没有多大生态价值的又纳入了保护范围。”杨永英委员指出，要加快湿地保护地的整合和优化，严格按照以国家公园为主体的自然保护地体系建设的规则，对湿地资源开展一次全面的调查评估，全面掌握湿地生态状况及生态保护的价值，遵从自然法则和生态规律，依据自然地理单元整合归并优化各类规划编制，合理确定实际的边界范围和功能分区，解决与其他自然保护地重叠的问题，力求建立分类科学、保护有力的湿地保护体系。她还建议，尽快实现湿地认定的统一标准，明晰湿地保护范围界限，加快解决因调查和分类标准不一致，造成湿地保护管理出现真空地带问题。

湿地保护法第三章对“湿地保护与利用”作出了专门规定。如何推进生态优势向发展优势持续有效转化？这个问题备受关注。

“保护和开发的关系处理得还是不够好。”白尚成委员建议，合理开发利用湿地资源，正确处理湿地保护与开发利用关系，在充分保护的基础上加大开发利用力度，使其融入文化旅游，包括宜居环境的总体建设，提升群众居住环境质量，实现生态效益、社会效益、经济效益的统一。

杨永英建议，强化湿地保护和合理利用意识，严格执行生态保护红线制度，严格落实空间管控要求，实施最为严格的湿地保护措施，严厉打击违规侵占国家湿地公园违法行为。同时正确处理湿地资源保护与利用的关系，在保护优先基础上，合理利用湿地资源，实现湿地资源生态价值的转化和延伸。

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