务求监督实效，为推动高质量发展贡献力量

务求监督实效，为推动高质量发展贡献力量
——十三届全国人大常委会听取和审议国务院经济领域专项工作报告回顾

习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“在我国政治体制中，人大对于‘一府一委两院’具有监督作用，推动各国家机关形成工作合力。要坚持围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题。”听取和审议国务院专项工作报告是宪法和监督法规定的人大监督重要方式，是支持和推动国务院及其有关部门更好落实党中央决策部署的重要途径。本届以来，按照栗战书委员长的指示和要求，在王晨副委员长的关心下，在陈竺、王东明副委员长等常委会领导的悉心指导、亲自参与下，全国人大财经委认真落实常委会年度监督工作计划，按照法律规定的程序和权限，扎实做好听取和审议国务院经济领域专项工作报告具体组织实施工作，通过监督工作为推动经济高质量发展贡献力量。

2019年7月11日，徐绍史主任委员带队赴广西开展防范化解系统性金融风险专题调研。摄影/唐鹏

一、贯彻新发展理念、推动构建新发展格局，直面经济工作重点难点堵点

五年来，党中央团结带领全党全军全国各族人民有效应对严峻复杂的国际形势和接踵而至的巨大风险挑战，着力推进高质量发展，以巨大的政治勇气全面深化改革，实行更加积极主动的开放战略，推动党和国家事业取得举世瞩目的重大成就，我国经济实力实现历史性跃升。财经委按照栗战书等常委会领导对经济监督工作的指示和具体要求，立足服务党中央中心工作和经济社会发展大局，围绕贯彻新发展理念、推动构建新发展格局提出监督选题建议，经常委会采纳后，坚持寓支持于监督，坚持以监督促落实、促发展，推动本届常委会经济领域专项工作监督取得明显成效。

第一，聚焦发展新空间。我国既是陆地大国，也是海洋大国，综合开发利用海洋与保护治理海洋是拓展发展新空间的必然举措，是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务。党的十九大明确提出要坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。常委会采纳财经委的建议，将听取和审议国务院关于发展海洋经济加快建设海洋强国工作情况报告列入2018年监督工作计划，国家发展改革委、自然资源部受国务院委托在2018年12月召开的常委会第七次会议上作了该专项工作报告，深刻学习领会习近平总书记关于建设海洋强国的重要论述，客观分析我国发展海洋经济、建设海洋强国的总体情况，提出将采取有力措施进一步推动海洋经济发展和海洋强国建设。

第二，聚焦开放新问题。推进贸易强国建设是党的十九大作出的重大决策部署。2017年以来，美国实行单边主义、保护主义和经济霸权主义，对一些国家和地区特别是中国作出一系列不实指责，试图采取不断加征关税等极限施压手段将自身利益诉求强加于我国。我国对外贸易面临全新的形势和任务，推动外贸转型升级成为经济工作的紧迫问题。常委会采纳财经委的建议，将听取和审议国务院关于加快外贸转型升级推进贸易强国建设工作情况的报告列入2019年监督工作计划，商务部受国务院委托在2019年10月召开的常委会第十四次会议上作了该专项工作报告，报告我国对外贸易基本情况和工作进展，客观分析存在的困难和问题，指出对外贸易发展面临的外部环境发生了重大变化，提出加快推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变、实现贸易高质量发展等十个方面工作举措。

第三，聚焦改革新突破。股票发行制度是资本市场重要基础性制度，注册制改革是我国经济体制改革的重要内容。习近平总书记亲自决策、亲自推动，2018年11月在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，在上海证券交易所设立科创板并试点注册制。2019年7月科创板开市交易，市场高度关注注册制的试点推广、健全完善和法律配套等问题。常委会采纳财经委的建议，将听取和审议国务院关于股票发行注册制改革有关工作情况报告列入2020年监督工作计划，中国证监会受国务院委托在2020年10月召开的常委会第二十二次会议上作了该专项工作报告，报告注册制改革试点情况和主要成效，分析注册制改革面临的挑战，提出了分步实施注册制的路线图，表示将保持改革定力，坚持底线思维，充分估计并有效防范改革可能面临的各种风险，积极稳妥地把注册制改革落实到位。

第四，聚焦基建新战略。交通运输是国民经济中基础性、先导性、战略性产业和重要服务性行业，关系到经济发展效率和发展后劲，党的十九大和十九届五中全会作出建设交通强国的战略部署。新时代交通基础设施建设面临新的形势任务，亟待从传统的交通运输方式进一步转向综合交通、智能交通、绿色交通，需要在顶层设计、部门协调、法规配套等方面加大工作力度。常委会采纳财经委的建议，将听取和审议国务院关于建设现代综合交通运输体系有关工作情况报告列入2021年监督工作计划，交通运输部受国务院委托在2021年6月召开的常委会第二十九次会议上作了该专项工作报告，常委会联组会结合审议情况开展专题询问，国务院有关领导同志和交通运输部、财政部、商务部等部门主要负责同志回答了委员询问，系统报告现代综合交通运输体系建设主要进展和成效，客观指出仍存在质量不优、效率不高、韧性不强等发展不平衡不充分问题，明确提出解决人民群众关注的交通痛点，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系，加快建设交通强国的工作举措。

第五，聚焦经济新动能。新一轮科技革命和产业变革深入发展，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术创新活跃，数字经济成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。近年来，在促进数字经济发展的同时，防范平台经济不正当竞争等，成为热点焦点问题，国内外高度关注。常委会采纳财经委的建议，将听取和审议国务院关于数字经济发展情况报告列入2022年监督工作计划，国家发展改革委受国务院委托在2022年10月召开的常委会第三十七次会议上作了该专项工作报告，系统总结新时代十年来我国数字经济发展的显著成效，客观分析当前面临的总体形势，阐明了推动数字经济规范健康持续发展，不断做强做优做大我国数字经济的政策立场，提出到2025年数字经济迈向全面扩展期、2035年数字经济迈向繁荣成熟期的发展目标及具体工作举措。

第六，聚焦监督新领域。金融是现代经济的核心，是国家重要的核心竞争力。财经委牵头对全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定进行了修订，2021年12月提请常委会审议通过。新修订的决定规定国务院应当在每年10月向全国人大常委会报告金融工作情况。常委会将听取和审议国务院关于金融工作情况的报告列入2022年监督工作计划，中国人民银行受国务院委托在2022年10月召开的常委会第三十七次会议上作了该专项工作报告，总结了新时代十年来我国金融工作成就经验，报告2022年金融工作主要进展及成效，提出牢牢守住不发生系统性金融风险的底线、坚定不移走中国特色金融发展之路的工作举措。这是决定修订后常委会首次听取和审议国务院关于金融工作的全面报告，人大监督工作依法实现新的拓展。

在本届常委会六次经济领域专项工作监督中，财经委受常委会委托，认真履行监督职责，较好完成了具体组织实施各方面工作。特别是深入开展调研，起草形成相应专项工作的调研报告同步印发常委会会议，为审议好国务院专项工作报告、切实推动解决问题提供了重要保障，得到常委会委员的一致好评。

五年的经济领域专项工作监督，紧紧围绕党中央决策部署，紧密结合形势发展变化，直面经济运行中的重大问题和突出矛盾及困难，在有力有效推动改进和加强相关工作的同时，也获得了政府部门、市场主体、专家学者和社会舆论等各方面高度评价。大家普遍反映，选题契合时势、切中时艰、恰逢其时，体现了常委会对党中央关于经济工作决策部署的深刻领会，契合经济发展的主要方向，及时回应市场主体和民众的重要关切，助力经济工作重点难点堵点问题逐步得到解决。大家普遍感到，提交会议的国务院工作报告、财经委调研报告体现了高质量，内容全面、分析深刻、举措扎实，不回避问题挑战，有效传递政策信号，有力提振市场信心。大家普遍表示，六次专项工作监督扎实开展推进，媒体报道多，社会关注高，监督成效好，有力推动党中央决策部署贯彻落实，体现了常委会勇于担当、善于监督的工作特点，是展现人民代表大会制度优越性的生动实践。

二、找准工作定位、践行全过程人民民主，扎实细致做好具体组织实施工作

我们体会，在监督工作中，全国人大常委会和国务院既是法定的监督与被监督的关系，也是工作中的协作、配合与支持关系，共同努力更好贯彻落实党中央决策部署。受常委会委托，财经委认真组织实施，加强统筹协调，与国务院有关部门密切配合，深入开展调查研究，倾听民众呼声，形成高质量的调研报告和专项工作报告，看清形势、找准问题、精准施策，为常委会审议打下良好基础。

第一，明确职责、加强沟通，确保按要求完成监督任务。责不清，事难成。财经委十分注意与具体负责报告工作的国务院有关部门加强沟通，明确工作要求和工作目标，充分发挥各自优势，共同做好调研和报告撰写等相关工作。一是明确双方职责。监督法等对常委会和国务院在监督工作中的职责有明确规定，这就要求我们严格依法推进监督工作。有关部门受国务院委托，代拟好专项工作报告，履行好向人大报告有关工作的法定责任。财经委受常委会委托，密切对接有关部门，跟进工作进展，组织开展调查研究，搜集整理社会各方面意见，撰写相应调研报告，为常委会审议工作报告提供重要参考，并将调研报告作为审议意见的一部分反馈国务院办公厅。财经委按照这样的定位，同具体负责的国务院有关部门通力配合，在监督工作中各负其责、各有侧重、优势互补，推动形成以监督促工作、促发展的强大合力。二是明确工作节点。监督工作有严格的程序性、时效性要求，常委会和国务院还有各自的审批流程，这就要求统筹好进度安排，分步有序推进。在常委会监督题目确定后，我们第一时间与负责的国务院有关部门建立联系，讨论做好相关工作的主要安排和时间节点，确保按照规定时限、规定要求完成监督任务。在常委会审议前2个月，财经委搜集整理社会反映突出的问题，通过常委会办公厅向国务院办公厅反馈。在常委会审议前1个月，召开财经委全体会议研究讨论国务院专项工作报告稿和财经委调研报告稿，提出修改意见建议，国务院专项工作报告经国务院领导审定后报常委会办公厅。此后，财经委将准备工作情况向常委会党组会议和委员长会议汇报，建议列入常委会会议议程。三是加强协作、各负其责。按照确定的工作方案，财经委与国务院有关部门共同召开有关方面座谈会、开展实地调研，就工作进度、工作内容及时进行沟通协调。特别是共同写好国务院专项工作报告和财经委调研报告，这是保证监督质量的基础，是组织实施工作的重中之重。部门要把该项工作的全貌及进展、存在的问题和下一步考虑报告清楚，特别是要确保报告的整体性、全局性。财经委主要是把该项工作的背景讲清楚、讲透彻，更加注重分析形势、查找问题、剖析原因，为常委会委员审议提供专业性的支撑。

第二，广泛调研、深入分析，形成专业深入、通俗易懂的调研报告。在具体组织实施过程中，财经委既重视做好程序性、事务性工作，更注重把主要功夫下在专项调研报告起草上，将其作为确保监督效果的重点工作，努力将专项工作的来龙去脉搞清楚、写明白，进行尽可能专业的分析研究，并用最通俗易懂的文字表述出来。一是深刻分析形势。形势在发展，矛盾在变化，看清形势是写好报告的基础。我们注意把当前工作放在较长的时间维度和纵览全球的空间维度上来分析，将对“国之大者”的把握和理解融会贯通到起草工作中，加强对形势、趋势的分析研判，力争对工作有一个整体的把握，形成较为系统、独到、可行的见解。在外贸转型升级专项调研报告中，我们提出“经济全球化、世界贸易格局、国际贸易规则都在发生深刻变化，因变而生的不平衡、不稳定、不确定正在对全球和我国贸易发展产生深远影响”，并对国际形势进行了深入分析。二是深入查找问题。不回避矛盾、不遮掩问题是财经委调研报告的特点，也是一大优势，通常问题部分的篇幅都占到调研报告的三分之一以上。财经委成立专门的调研组，制定调研工作任务清单，选取有代表性的地方，深入基层一线开展调研，并委托相关地方人大财经委开展调研。通过广泛调研，了解民众的所思所盼，反映市场主体的难点痛点，力争推动一些社会高度关注的突出矛盾得到解决，发挥好联系群众的桥梁纽带作用。在综合交通运输体系建设专项调研报告中，我们提出了15个方面具体问题，其中一条是“各地执法标准不统一，乱收费、乱罚款现象时有发生，收费和罚款资金使用不透明。在疲劳驾驶公路执法、道路违章处罚、进城配送通行证发放等方面，社会普遍反映不够人性化、透明化，对执法单位和执法人员的监督管理也不够到位”，回应了社会反映比较强烈的问题。三是深入剖析原因。财经委坚持高站位和全局性，不仅提出问题，更深入剖析产生问题的体制机制原因，努力追根溯源，找准症结所在，将问题和原因反映得更准确、透彻，并提出做好该项工作的思考。不少选题专业性比较强，我们充分发挥“外脑”作用，选取专项报告中的重点难点问题，委托高校和科研院所等开展了10余个专题研究，使分析更加专业和深入。在金融工作情况专项调研报告中，我们通过分析提出，“金融领域存在的困难和问题,既有我国金融业和金融监管发展时间不长、经验积累不多的阶段性特征,需要通过持续扩大改革开放、优化竞争在发展中逐步予以改进、解决；同时也是周期性、结构性和体制性等多重因素共同作用的结果,需要找准深层次症结、筹划好改革方案逐步推进,并且认真应对好短期的风险和挑战与一些深层次原因。”四是有针对性提出建议。既关注“是什么”“为什么”，又回答“怎么办”“怎么干”，结合形势分析和问题剖析，提出具体、可操作的工作建议，为推动相关工作提供有益参考。在建议中特别关注顶层设计、部门协调、民生实事和法治保障等方面，让建议具备“人大视角”，推动将党中央决策部署更好转化为高质量发展的实际成效。在股票发行注册制专项调研报告中，我们指出“应当围绕落实新证券法，逐步实现全面实施股票发行注册制，并以此为契机健全完善资本市场基础性制度”，从进一步完善发行制度、深化相关基础制度改革、积极支持实体经济发展、强化法治保障等四个方面提出12条具体意见建议。

第三，认真研究、加强对接，协助常委会有力监督并支持有关部门起草好国务院专项工作报告。财经委以掌握大量现实情况为基础，按照法定程序，寓支持于监督之中，及时反馈社会意见，并提出意见和建议，特别是在财经委全体会议讨论时严肃认真地对报告提出意见，推动有关部门做好国务院专项工作报告起草各项工作，为常委会审议打好基础。一是将民众呼声搜集起来、反映上去。写好专项工作报告需要坚持目标导向，这个目标就是落实党中央的部署、回应人民群众的关切。我们通过调研、座谈、听取人大代表意见等多种渠道搜集汇总社会各方面对该项工作的意见，梳理出最为突出的问题，通过常委会办公厅转送国务院办公厅，由有关部门在专项工作报告中作出回应。在现代综合交通运输体系专项工作监督中，我们提出交通运输基础设施建设仍有短板、各种交通运输方式衔接不协调、交通运输建设投融资体制亟待改革、交通运输管理体制还需完善等突出问题。在数字经济发展情况专项工作监督中，我们提出数字关键核心技术受制于人、数字技术与实体经济的融合不够紧密、数据要素的价值还未充分释放、互联网产业和平台企业出现发展放缓的苗头、数字经济治理还存在短板等突出问题，要求有关部门在专项工作报告中反映。二是将专项工作报告讨论好、修改好。财经委严格按照相关法律规定和常委会监督工作计划要求提出意见，确保报告的全面性和完整性。在讨论发展海洋经济加快建设海洋强国工作情况报告时，提出具体负责这项工作的国务院两个有关部门应加强沟通协调，在深刻学习领会习近平总书记关于建设海洋强国的重要论述基础上，将报告重心放在海洋经济总量、布局、创新和制度设计等工作进展上，国务院有关部门按照意见进行了修改完善。在讨论金融工作情况报告时，提出按照常委会关于加强经济工作监督的决定要求，不能仅谈本部门相关工作，而是全面报告货币政策执行情况、金融运行和监管情况、金融支持实体经济情况、金融体系改革和对外开放情况、防范化解金融风险隐患情况，国务院有关部门按照意见进行了修改完善。三是将问题导向贯穿始终。开展监督既是了解工作进展，更是推动解决问题。财经委始终坚持问题导向，在深入调研的基础上，多次在研究讨论时直截了当提出具体意见，在充分肯定成绩的基础上，建议有关部门回应社会关切，全面反映问题。在我们的推动下，每次国务院专项工作报告中挑战和问题部分都占到一定篇幅，并进行客观深入的分析。国务院有关部门充分吸收财经委意见，在发展海洋经济加快建设海洋强国工作情况报告中，特别指出海洋开发利用层次总体不高、海洋资源环境约束加剧、海洋科技创新能力亟待提升、陆海统筹发展水平整体较低等问题。在加快外贸转型升级推进贸易高质量发展工作情况报告中，国务院有关部门结合财经委全体会议上提出的意见，专门用一个部分，深入分析了世界贸易增长不确定性增大、国际经贸规则面临重构、新的竞争优势尚未形成、参与国际规则制定的能力有待提升、营商环境有待进一步改善等困难和问题。

三、务求监督实效、跟进工作落实，为推动高质量发展贡献力量

监督实效是监督工作的核心。在常委会审议中，参与调研的财经委组成人员和其他常委会委员结合调研情况主动发表意见，积极发挥作用，提高审议质量。审议结束后，形成包括常委会委员发言、财经委调研报告等内容的审议意见并转送国务院办公厅。财经委按照常委会审议意见持续进行跟踪监督，推动有关部门加强整改落实，在半年后对国务院办公厅转来有关部门落实情况的报告提出审议意见。从实际情况看，常委会经济领域专项工作监督取得了较好的成效。

第一，稳预期，有效释放政策信号。常委会履行监督职责，选题遴选和审议国务院专项工作报告这项工作本身就具有重要的宣示效果，媒体广泛报道，市场主体高度关注。财经委在加快外贸转型升级推进贸易高质量发展专项调研报告中，提出更加注重互利共赢、更加注重统筹国内外市场、更加注重扩大开放、更加注重质量效益等方面工作思路和建议。会后不久，党中央、国务院发布关于推进贸易高质量发展的指导意见，明确了建设更高水平的开放型经济新体制的政策安排，阐明了应对中美经贸摩擦等外贸新挑战的政策基调。调研报告提出的明确贸易反制的实体标准和程序性规则、研究加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等建议很快得到国务院有关部门的回应和落实，推动我国外贸平稳健康发展。财经委在数字经济发展情况调研报告中直面问题，指出互联网产业发展面临新挑战，国内一些互联网头部企业国际竞争力出现下降苗头，既与国内外宏观经济形势密切相关，也有相关政策解读不及时、舆论引导不到位，造成预期不稳、影响企业信心的原因。国务院在工作报告中积极回应这一问题，提出支持和引导平台经济规范健康持续发展、完成平台经济专项整改、集中推动一批“绿灯”投资案例等工作安排。报告向社会公开后，成为多家财经媒体头条新闻，有效稳定了市场预期、提振了行业信心。当年年底召开的中央经济工作会议也进一步提出，要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。

第二，解难题，有力推动重点工作。国务院有关部门高度重视常委会审议情况和反馈意见，积极推动落实，工作中的一些重点难点问题得到一定程度解决。财经委在海洋经济发展专项调研报告中提出的海洋产业低端过剩与高端短缺并存、海洋资源可持续利用面临巨大压力、远洋利用不足等问题，在后续工作中得到逐步缓解，推动海洋经济持续快速发展，海洋经济生产总值从2017年的7.76万亿元增长到2021年的9万亿元。财经委在股票发行注册制改革专项调研报告中，提出信息披露规定仍需完善、证券市场违法违规行为时有发生、交易制度退市制度还有待健全等12个方面具体问题。国务院有关部门认真听取意见建议，相继出台“退市新规”、关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见等规章制度，12个方面问题都不同程度得到了解决，股票发行注册制改革稳健推进，今年2月17日全面实行股票发行注册制正式实施。财经委在数字经济发展专项调研报告中提出“数据要素基础制度和市场体系不健全，数据价值还未充分释放”等问题，并提出了相应建议，许多都被随后党中央、国务院出台的关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见吸收采纳，数据要素发展使用有了基础性制度保障。

第三，促法治，有为推进法律修改。常委会在工作中统筹谋划，将监督和立法有机结合起来，专项工作报告审议中提出的许多立法修法建议都在后续工作中得到体现。股票发行注册制改革专项工作监督后，我们提出的违法成本仍然偏低等问题得到常委会重视，后续审议通过的刑法修正案（十一）中，显著提高了证券违法的量刑，释放出坚决保护投资者合法权益的强烈信号。加快外贸转型升级推进贸易高质量发展专项工作监督后，常委会审议通过了反外国制裁法，为反制所谓“单边制裁”提供了法治支撑和法治保障。在开展综合交通运输体系专项调研中，财经委将加强综合交通立法作为重点建议之一写入调研报告，常委会开展专题询问时栗战书委员长对此作出重要指示，此后财经委会同常委会法工委开展了综合交通立法研究，形成相关立法建议，得到领导批示，有力推动相关立法进程。

在五年的工作中，我们深深感到，人大专项工作监督有其自身的显著优势，具有巨大的生机和活力。我们体会，在工作中站在全局的角度来贯彻落实党中央决策部署，能够有效避免部门权益的纠葛；广泛听取人民群众的声音，能够充分发挥全过程人民民主效用；加强与国务院有关部门协同配合，能够在支持和监督中形成推动工作落实的合力；同步推进法律修改完善，能够更好为经济社会发展提供坚实法治保障。国务院各有关部门都十分欢迎人大开展监督，感到能够推动一些跨部门工作的协调，解决一些长期存在的顽瘴痼疾。各市场主体也十分期盼和支持人大的监督工作，踊跃反映情况和问题，并对取得的成效给予高度肯定。

在新时代新征程上，以中国式现代化推进中华民族伟大复兴，对坚持和完善人民代表大会制度、更好开展人大监督工作提出了新的更高要求。财经委将认真贯彻落实常委会工作部署，充分继承发扬过去形成的好做法、好传统，努力在监督形式、工作实效上不断取得新的进展，着力推动高质量发展，在全面建设社会主义现代化国家历史进程中作出新的贡献。

作者：徐绍史（全国人大财政经济委员会主任委员）